□本报记者徐万佳
编者按：
今年年初，一场具有深远意义的行业变革拉开序幕。随着国家旅游局局长李金早全国旅游工作会议上所作报告《从景点旅游走向全域旅游，努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》，以及署名文章《全域旅游大有可为》的发表，全行业倍感振奋。从全国看，几个月来的发展实践也堪称面貌一新，为此，本报即日起开设“推进全域旅游深化改革创新”专栏，紧紧围绕全域旅游带来的九大转变，策划推出一批专题报道。我们期待，这些鲜活的“案例”，能为行业更好地“迎接正在兴起的大众旅游时代”，取得更大成就，提供一些有益参考。
4月30日，西湖景区行政执法局G20女子巡逻队首次亮相；4月28日，湖南省首支旅游警察大队——资兴旅游警察大队在东江湖景区正式挂牌成立；4月末，陕西省韩城决定设立韩城公安旅游警察分局……
自2015年10月国内首支“旅游警察”队伍在三亚挂牌成立以来，越来越多的旅游目的地尤其是全域旅游示范区创建省市县纷纷着手推进“旅游警察”建设工作。“旅游警察”已经从“一地花开”发展为“四处飘香”，正如国家旅游局局长李金早所说，推进全域旅游是我国新阶段旅游发展战略的再定位，是一场具有深远意义的变革。从景点旅游模式走向全域旅游模式要实现九大转变，其中之一便是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。旅游、公安、工商、物价、交通等部门各司其职。
从“一地开花”到“四处飘香”
“旅游警察”并不是中国首创，世界上有不少旅游业发达的国家如希腊、泰国、俄罗斯、埃及等都已设有“旅游警察”。小到问路、物品遗失，大到被敲诈勒索，凡是与旅游相关的事情，“旅游警察”都会介入解决。
国内首次提出这个概念则是2014年11月，李金早在会见海南省委常委、三亚市委书记张琦时，提出了设立“旅游警察”分局的设想。此设想一经提出，便得到了三亚等国内热点旅游目的地的高度认同。三亚、桂林、云南等地迅速行动，将设想变为了现实。2015年10月10日，三亚市公安局“旅游警察”支队正式挂牌成立。同年10月24日，广西桂林设立市公安局“旅游警察”支队，专职维护桂林市旅游市场秩序和旅游治安环境。
2015年10月25日，国家旅游局与云南省委、省政府在北京举行工作磋商会时，云南省委书记、省人大常委会主任李纪恒，省长陈豪表示，云南省将加快组建“旅游警察”总队，地州市“旅游警察”支队。2016年2月5日，丽江市公安局“旅游警察”支队作为云南省第一支“旅游警察”队伍正式挂牌成立。随后，瑞丽、腾冲公安局“旅游警察”大队，大理白族自治州、昆明市、西双版纳州公安局“旅游警察”支队相继成立。
2016年1月12日，河南省洛阳市栾川县公安局旅游管理警察大队揭牌仪式举行，标志着国内首个县级旅游管理警察大队落户栾川。旅游管理警察大队实行县公安部门与旅游部门双重管理，目前“旅游警察”大队有10名正式民警，40名协警。
1月22日，福建省厦门市公安局鼓浪屿派出所旅游警务队和湖里派出所旅游警务队分别挂牌成立。每个警务队配备6名专职警察和30名辅警，专职负责维护旅游市场秩序和旅游治安管理工作，增强旅游市场综合治理的执法力量。
2月1日，全国旅游市场秩序整治工作现场交流会在海南省三亚市召开。会上，三亚市作为地方代表，介绍了“旅游警察”相关情况。4月15日，国家旅游局下发关于贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》，鼓励有条件的地区设立“旅游警察”。
在国家旅游局的大力推动下，组建“旅游警察”成为越来越多旅游目的地的选择，“旅游警察”也开始从“一地花开”发展为“四处飘香”。
4月22日，陕西韩城市创新机制，专门设立“旅游警察”、旅游法庭、旅游市场监管分局，加快创建全域旅游示范市和首批国家旅游业改革创新先行区；4月18日，内蒙古自治区鄂尔多斯市伊金霍洛旗“旅游警察”大队揭牌仪式在伊金霍洛旗公安局举行；4月中旬，河北省秦皇岛市正式成立“旅游警察”支队,与秦皇岛市旅游监察支队合署办公；4月28日，湖南省资兴“旅游警察”大队在东江湖景区正式挂牌成立……
据不完全统计，目前全国已经有十几个旅游目的地组建了“旅游警察”队伍。与此同时，还有很多城市将组建“旅游警察”列入今年的工作计划。3月24日召开的辽宁省沈阳市旅游安全工作会议提出，今年沈阳市将成立公安旅游分局，还将研究专门设立旅游法庭，以公安、司法手段帮助游客维护权益。
“‘旅游警察’的设立符合国家综合行政执法体制改革的方向。”中国旅游研究院政策所博士胡抚生认为，国家目前在20多个省市开展综合行政执法改革试点，“旅游警察”可算是旅游行业探索出的改革成果之一。
从“有箭之力”到“无箭之弓”
“旅游警察”在各地的陆续设立有效震慑了市场乱象，成为全国旅游市场秩序向好转变的有力之举。
5月3日，国家旅游局公布的2016年五一小长假期间旅游投诉和典型案件查处情况显示，五一期间，旅游市场综合监管效果凸显，旅游质监执法机构、旅游巡回法庭、人民调解室快速调解处理游客投诉纠纷，游客普遍反映出门旅游多了一分安全感。杭州西湖首支女子巡逻队也在小长假亮相，维护景区秩序、为游客提供咨询服务和帮助、对不文明行为进行劝导、配合处置突发事件，受到游客点赞。
正如李金早在三亚调研“旅游警察”建设情况时所说过的，“三亚市‘旅游警察’支队的设立具有国际视野，这是国内第一支‘旅游警察’队伍，与旅游巡回法庭、工商旅游分局一道，以‘有箭之力’形成依法治旅的强大威慑，最终目标实现‘无箭之弓’的不敢违法、不愿违法的旅游市场诚信规范境界。”
作为全国首支“旅游警察”队伍，三亚“旅游警察”支队自成立以来，始终秉承“快速反应，贴心服务”的宗旨，在保障旅游市场秩序和旅游治安环境、为游客提供安全保障和服务方面发挥了积极作用，并荣获“2015中国十大社会治理创新奖”。
三亚市副市长、公安局局长陈晓昆说，“旅游警察”支队把经侦、刑侦、治安等警种的民警整队集合，综合办理原由治安警察、刑事警察处理的涉旅案件，实现行政执法、治安处罚和刑事执法的统一，更好地打击违法犯罪、服务市民游客。
作为云南省首支“旅游警察”队伍，丽江“旅游警察”支队自2月5日成立至3月底，共办理29起旅游案件，涉及盗窃、吸毒、赌博、诈骗等。丽江市“旅游警察”支队副政委董国才说：“只要关乎游客和旅游从业人员的切身利益，‘旅游警察’都要帮上一把，管上一管。”下一步将联合各辖区派出所在丽江各景区增设“旅游警察服务亭”等便民措施。
从顺时之举到制度突破
“旅游警察”的组建是应对旅游市场乱象频发的顺时之举，也是在全域旅游模式下推进依法治旅的制度突破。目前，“旅游警察”只是综合管理和执法体系的一个环节，在推进全域旅游过程中，国家旅游局还将着力推动“建立旅游综合管理和执法体系”“鼓励重点旅游城市设立旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局”。
“旅游警察”的组建时间不长，即便是首个组建“旅游警察”队伍的三亚市，也不足7个月。“旅游警察”队伍的完善和依法治旅的道路依然很长。
对于“旅游警察”队伍的建设工作，胡抚生表示，修订相关法律法规，明确“旅游警察”的权责很有必要。他建议国家相关部门出台行业标准或规范，为各地“旅游警察”的设立提供指导意见。同时，“‘旅游警察’不是万能的，他们负责第一时间接警，但一些复杂案情还需要多个职能部门共同解决，后续处理会是漫长的过程，需要提高与各部门的协调能力和处理效率。”
北京第二外国语学院法政学院副教授王天星建议，要使“旅游警察”更好地发挥作用，应借鉴境外“旅游警察”制度的经验，具体可从以下几个方面加以完善：一是“旅游警察”应熟悉旅游业的特殊性。“旅游警察”要发挥作用，必须了解当地旅游经营者的基本状况，熟悉不同类型旅游经营者的经营特点，侵害旅游者权益常见行为的基本手法。二是应建立重大案件移送机制。重大案件应及时移送相关刑事警察等警种，由其依托当地警察机关的整体力量，集中进行侦查、突破、打击、惩治。三是“旅游警察”应开展日常的法制宣传。“旅游警察”应在平时对旅游经营者进行法治教育，不断增强旅游经营者的法治意识，同时提升在当地的影响力、震慑力，从而在源头上治理旅游市场秩序。
设立“旅游警察”，成立机构只是第一步，从有人管到能管好，更有赖于快捷高效的执法运行机制来驱动。相关专家建议，治安与刑事执法如何与部门的行政执法协调、衔接，形成合力，仍需要细化。对于以省为单位普遍设立“旅游警察”，甚至可以考虑综合执法模式，对与旅游相关的监管与执法职能进行归并扁平化配置，统筹执法与监管效率，由“旅游警察”牵头实施旅游市场常态管理。
“组建容易，但管理难。”时事评论员朱达维说，要想让“旅游警察”充分发挥预期的作用，必须要有严格的管理体系，避免出现没人管、多头管理现象；强化责任监督，以防新机构感染上“四风旧疾”；提高人员专业素质，以提高执行任务的效率和质量。
许昌旅游