北京将雾霾纳入气象灾害防治条例引争议——
霾，到底是不是气象灾害？
本报记者 游雪晴
16日15时，一早还湛蓝的北京天空，渐渐有了一层灰色，路人行色匆匆。从当晚20时开始，北京市开启了今年持续时间最长的一次雾霾红色预警，届时车辆开始单双号限行，中小学幼儿园停课、工地停工、企业限产……社会生活因此受到了极大影响。
同是在北京市，另一件与雾霾有关的事情引起了极大争议和关注。日前，《北京市气象灾害防治条例(草案)》(简称《条例》)将霾列为气象灾害，引发气象、环保方面专家的热议。
部分专家认为，人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因，霾的本质是污染，与自然灾害有着根本区别。甚至有专家提出，将霾列为气象灾害，会造成污染者可以“依法脱责”等问题，导致法律适用的混乱。
气象专家、中国工程院院士徐祥德则认为，霾虽是气象现象，但据其造成的危害已可定义为气象灾害的一种。他表示，霾的发生发展既有自然因素(适宜的气象条件)，也有人为的影响(污染物)，自然因素是内因，人为影响是外因，相互影响、互为作用，人为影响加剧了霾的危害与影响，并形成重污染天气。霾是一种天气现象，自古就有，气象部门一直承担着观测、预报预警职责。工业革命前，影响霾的气溶胶粒子主要是土壤、沙尘、火山灰、岩石和海盐等自然粒子和各种燃烧灰烬物质。现阶段，霾是复杂的气象条件加人为污染造成的。
他告诉我们，气象灾害由气象因素、孕灾环境、承灾体三方面构成。天气现象如雾霾等是灾害的触发因素；孕灾环境主要指经纬度、地形地貌等；承灾体主要指人和人造设施，三者共同作用才构成气象灾害。风雨、雪霜、雾霾等天气现象不能等同于气象灾害本身。
徐祥德认为，《北京市气象灾害防治条例(草案)》依据《气象法》和国务院制定出台的《气象灾害防御条例》的有关规定，将气象灾害种类定为暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻、大雾和霾等造成人身财产、社会功能、生态环境等损害的严重事件，是科学合理的。
霾作为一种气象现象、气象灾害，有历史渊源、国际和法律政策的认可。从历史上来看，我国气象文献类书籍都有对霾观测、预报的记载，如解放前中央研究院气象研究所出版的《测候须知》(1929年)、《气象测推》(1947年)等以及解放后《气象观测暂行规范》(1954年)等专业规范、文献中都对霾的定义和标准等进行了记载。从国际上来看，世界气象组织(WMO)及各国和地区气象机构都将霾列入天气现象。从法律政策上来看，国务院《气象灾害防御条例》第二十二条中对大雾、霾等提出明确防御或防止措施。
不少人担心，将霾列入气象灾害是否会出现《北京市气象灾害防治条例(草案)》与《大气污染防治法》有关条款内容不一致的情况。徐祥德认为，两者之间既不矛盾、也不冲突。霾与重污染天气既有内在的必然联系，也有外在的实质性差别，不能简单地混为一谈。
当前“重污染天气”是霾的特例或者人为影响加剧的结果，是在具备霾产生的气象条件下，大气污染物浓度达到一定程度，人为影响已转化为主要因素，突出强调的是污染，对大气环境、空气质量和人民健康造成严重影响。这也是《大气污染防治法》重点规范的内容。“将霾写入条例，有利于提升城市防灾减灾能力，强化全社会的防灾减灾意识，健全北京市防灾减灾体系，提升应急处置和城市治理能力。”徐祥德说。
北京市人大法制委员会副主任委员李小娟表示，北京的立法意图是为了强化全社会的防灾减灾意识，健全本市防灾减灾体系，提升应急处置和城市治理能力。将霾列入气象灾害范畴，不改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局。
中国政法大学法学院院长薛刚凌表示，《条例》从气象部门做好霾的监测、预报、预警工作予以规范，提供科学支撑，并未突破《环境保护法》《大气污染防治法》等环境法律法规规定的部门职责。她认为，《条例》细化了各部门职责，将环保、气象部门以往分工合作机制上升为地方性法规予以固化，有利于推进大气污染防治工作的开展。
据了解，北京市将霾作为气象灾害立法并非全国首例，京津冀及周边六省市中，天津、河北、河南均将霾写入气象灾害立法。目前全国天津、广东、浙江等25个省、自治区、直辖市及设区的市人大或政府，在制定地方性法规或政府规章中，将霾列入气象灾害调整的范畴。(科技日报北京12月16日电)许昌国内