警察法大修，促规范化执法落地
近日，《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》公开征求意见。草案稿从原有的52条增加至109条，对这部法律进行了较大修订，其中不乏社会各界普遍关注的内容。这是人民警察法实施20年来最大一次修订，对于全面提升人民警察职业化、专业化水平，以规范化执法维护社会公平正义，都具有深远意义。于改革和法治的背景下，我们期待这部法律的修订能够引领改革、促进法治、大胆创新，以更加科学、先进、严谨的立法充分回应时代需求，推动中国警察法治全面发展。
1科学分类，确立警察职业化的基准
不久前上映的影片《湄公河行动》，以良好的口碑赢得观众赞誉，也让人看到缉毒警所面临的巨大危险与牺牲。很明显，这种高风险的警种与平时坐在办公室里办理户籍的警察差异极大，如果在工资待遇、福利保障和平时管理上采取完全相同的制度，无疑有失公允，不利于警察的职业化、专业化建设。
现代社会公共安全治理极为复杂，需要设立不同的警种分而治之，社会治理精细化推动了警察职业分类的细密度。虽然都是警察，但不同岗位的需求并不相同，在确立人民警察通用的条件基础上，不同的岗位承担不同的执法任务，需要设计不同的资质要求和准入条件，采取不同的管理方式，规定不同的福利待遇和保障措施。这是警察职业化、专业化建设的前提，也是警察执法适应现代社会治理精细化需要的必然要求。
我国的警察包括武警和人民警察两大类。武警已有专门的武警法规范，人民警察又包括公安机关警察、司法警察、国家安全机关警察、铁路警察、航运警察、林业警察、空警、缉私警察等等。现行警察法明确规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。可见，立法的调整规范对象并不周延，并没有包括所有的人民警察种类。此次草案稿拟将人民警察进行限定：“本法所称人民警察，是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员。”这意味着立法将更加集中专注于公安机关警察的调整，那么除此之外的人民警察如何立法规范？这是修法需要考虑的重要问题。
单就公安机关管理的人民警察而言，一般也分为治安警察、户籍警察、刑事犯罪侦查警察、交通警察、外事警察、经济犯罪侦查警察、网监警察、禁毒警察等不同类型。而长期以来，人民警察执法所面临的一个突出问题是：立法赋予的多样化执法职能与警察的素质能力之间的矛盾。由于立法确立的是一种“大警察部门”，公安机关的职权范围极为广泛。草案稿第十二条规定警察职责多达23项之多，职业范围涉及公共治安、户政管理、刑事执法、内勤保障等多个属性不同的类别，不同类别的职权差异性较大，对执法者提出了不同的专业要求。每一项职责的专业性都很强，法律性、政策性要求都很高。有效承担这些职责，需要建立分类科学的职业警察队伍。
但现实中，整个人民警察的职业建设并没有完全按照职权进行科学分类，警察执法专业能力不足，难以适应复杂社会治理的需要。例如基层派出所，几乎承担上述所有的一线执法职能，而在基层警察队伍建设上，却往往缺乏完善的分类管理和专业训练。因此，适应社会管理专业化、精细化要求，人民警察法的修改应当在合理设定自身调整对象的前提下，建立科学的人民警察分类制度，并在设立基本通用的准入条件基础上，按照所承担的不同职能针对不同类型的警察设计专业的资格标准和培训管理制度。这种分类管理，是确立人民警察职业化的基准，也是提高警察执法公信力、增进社会公平正义的重要法制基础。
2规范权力，扣住执法理性化的关键
警察法在属性上是组织法，其核心职能之一便是设定权力、规范权力、保障权力、监督权力，始终让人民警察的执法权在法治轨道上理性运作。因此，规范警察权，乃是扭住执法规范化的关键。
近年来，在几乎透明的自媒体环境下，应对社会转型过程中日益增多的矛盾纠纷，社会公共安全治理压力剧增，人民警察越来越面临执法上的诸多挑战。一方面，现实中警察暴力执法、封闭执法、利益循环等事件屡有曝光，警察权被滥用成为舆论批评的焦点之一；另一方面，当公众的人身安全陷入困境、公共秩序出现混乱，警察失职渎职、维护社会公平正义不力又成为公众指摘的重心。这种“两难”境况，很大程度上反映出对警察执法权的规范不足，权力的边界不清，从而让警察执法面临权威性与有效性的双重挑战，也深刻影响到警察的职业认同感和获得感。
与现行警察法相比，草案稿侧重于权力规范，不仅划分了公安事权(第四条)，提出国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度；更从普遍性意义上确立警察执法权的法治原则(第七条)和行使适度原则(第八条)，明确规定严禁滥用、超越权力，“人民警察实施限制人身自由的强制措施和处罚，应当严格遵守法律规定的条件和程序”“有多种措施可供选择的，尽可能选择对公民、法人或者其他组织合法权益造成最小侵害的措施”。虽然这些规定还是原则性、抽象性条款，但有助于我们据此评判现实中的警察执法活动，并通过一次次的运用和评判，塑造警察执法的应有规则习性。
当然，对警察权的规范，始终需要贯彻“平衡”的价值理念，正当权力的授予需要伴随着责任的提前设定。例如草案稿还拟规定：县级以上人民政府公安机关，遇有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件或者发生上述灾害、灾难、事件的紧迫危险，可以在一定的区域和时间，采取交通管制或者现场管制措施。“必要时，经省级以上人民政府公安机关批准，可以实行网络管制。”虽然设定了条件和程序，但对“网络管制”更需采取慎重态度。
3细密规则，提升武器精确化运用
在警察执法的规范中，武器向来是重点难点，也是公众极为关注的焦点。而对人民警察使用武器作出细化规范，恰是此次修法的一个“亮点”。相比现行警察法，草案稿对于社会普遍关注的在什么情况下可以使用武器、什么时候不能使用武器等内容都有所涉及，有助于提高警察依法使用武器的精确化。
长期以来，我国的警察对枪支等武器的使用并不令人满意。一方面，上海杨佳袭警、揭阳交警高速公路被枪杀案、惠东警察缉毒被反铐的毒贩掏枪杀害案、山东泰安民警在惯例排查中遭嫌犯枪杀案等等，一系列警察殉职事件暴露出的武器使用能力不足令人唏嘘；另一方面，云南蒙自民警酒后枪击案、贵州安顺警察击毙村民案、广西贵港民警酒后枪杀孕妇案等等，一系列警察涉枪事件又将武器使用的风险暴露出来。如何走出这种“非此即彼”的两难困境？根本上还是要回到警察使用武器的法治化规制上来。
与现行人民警察法相比，草案稿新增了对人民警察可使用武器的情形，明确了人民警察经警告无效可以使用武器的5种情形，同时规定了可以直接使用武器的例外情形，还新增了限制使用武器的规定，明确不得对孕妇儿童使用武器。总体看，立法旨在确立警察使用武器的必要性、合法性、适度性原则。在此基础上，《人民警察使用警械和武器条例》等配套立法应当进一步完善规则，科学规定警察在各种情形下使用武器的不同程序，明确规定警察开枪合法后的权利保障，对诸如警察用枪的场合、时机、限度、责任等都作出细密的规制，为一线民警在具体执法过程提供明确具体的“定心丸”。
对警察使用枪支等武器的规范，核心要求是细致严密。例如，立法在持有使用武器的主体上还需用力，关注警察持枪资格的审查和评估。据有关数据显示，中国民警群体中有10.56%的个体存在不同程度不同类型的心理障碍。将枪交到这些本身心理有障碍的人手中，对公民权利而言不啻为“定时炸弹”。而从国外看，大多重视警员开枪的心理问题，并就此作出能否持枪的健康评估。再例如，立法对警察使用武器事后的合法性评估与问责上还可用力。草案稿在这方面规定，人民警察使用警械、武器，造成人员身体伤害的，应当及时予以救治，并立即向当地公安机关或者所属机关报告。“公安机关接到使用武器造成伤害的报告后，应当及时进行勘验调查，并及时通知当地人民检察院。”这种调查程序，有望开启中国警察使用枪支的事后合法性评估和责任监督制度。
纸面上的规则并不难理解，关键是对使用武器情势的判断。例如，在什么情况下配枪、什么情况下拔枪、什么情况下鸣枪示警、什么情况下射击非要害部位、什么情况下当场击毙，需要在平时大量的实战演练中去培训执法者对危机情势的准确判断，以娴熟的经验做出合法正当有效的选择。而要形成这种快速准确的判断能力，光靠立法完善是无法企及的，它必须依赖于长期的“行为实验”。
4完善保障，免除执法者后顾之忧
健康的职业发展，离不开充分有力的保障制度。警察是和平年代流血牺牲最多的职业群体，“5+2”“白加黑”的工作常态需要立法作出优待性规定予以补偿，以增强警察职业的吸引力，确保能够留住人才，激励警察建功立业。
现行警察法中，对于民警的职业保障内容只包括因公致残、因公牺牲或病故的内容。与此相比，草案稿在权益保障方面着墨较多。一是规定了执行职务受法律保护的权利，警察在履行职责中享有优先权，并提出了“袭警的处理”；二是规定人民警察非因法定事由、非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分；三是根据人民警察的岗位、职务，分别规定不同的服务年限和最高任职年龄，明确了基层民警提前退休；四是规定人民警察因公受伤的，医疗机构应当无条件及时予以救治；五是拟将每年7月6日定为人民警察日。
上述职业保障制度的完善，有助于改革期间营造拴心留人的环境，增进全社会对警察职业的认同感和尊严感，免除执法者的后顾之忧。从立法完善的角度看，还需进一步研究的是：究竟在什么标准上确立警察的职业待遇。高风险、高正义感的职业，需要有一个体面而有尊严的待遇。那么我们确立警察待遇以什么为基准或参照系？警察在国家公职人员中如何准确定位？如果按照一般公务员进行定职定薪，可能忽略了警察职业的高风险性特点。因此还需纳入整个国家公务员队伍进行系统考量，最终通过立法确立警察职业发展的长久预期。
本版撰文傅达林许昌国内