在全面从严治党的大背景下，北京市、山西省、浙江省已被列为国家监察体制改革的试点地区，3省市将设立各级监察委员会，监察委员会由省(市)人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关。
昨日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)，确定了上述监察体制改革思路。方案提出，三省市的监察体制改革，“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。”
方案明确，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务；试点地区党组织对试点工作负总责，也要成立深化监察体制改革试点工作小组，由省(市)委书记担任组长。
《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责。
■ 焦点
“人大产生”强化监察职能独立性
此番方案明确提出设监察委员会，监察委员会由省(市)人民代表大会产生，中国纪检监察学院原副院长李永忠接受新京报采访表示，此举有利于强化监察职能的独立性，破解“一把手监督”以及“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”等难题。
前不久播出的反腐专题片《永远在路上》中，中石油原高管王道富“出境”时自述，“我之所以能够有今天，之所以能够到这个地方来，也就是既是作害者，也是受害者。所谓作害者，就是说我参与到这件事情当中了。所谓受害者，因为蒋洁敏总经理安排了这件事情，他的想法和要求当和制度发生矛盾的时候，怎么样去防止和监督领导，成为很重大的一个问题”。
李永忠表示，王道富的自述和十八大以来的反腐案例都呈现出，监督“关键少数”也就是监督“一把手”的难题，个别上下级之间形成了所谓的“利益共同体”。如何破除难题？强化监察职能的独立性就是钥匙之一。
他认为，我国监察机关自成立以来一直在政府序列中，是政府的职能部门。按照现行《行政监察法》的规定，县级以上地方各级政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。而且，一些地区监察机关的人事、财物等都由地方政府控制。这一制度设计，导致监察机关缺乏独立性，容易陷入“同体监督”困境。
他强调，依据《方案》的规定，监察委员会由人大产生，就意味着监察委员会对人大负责、向人大汇报工作，破解了“同体监督”难题。
据其介绍，对于如何强化监察职能，业内此前有观点认为，是不是可以形成“一府两院一委”的模式，使监察机关与其他的国家机关平行，“我认为，之前对于监察体制的表述都是‘行政监察’，是不是可以改成‘监察行政’，也就是让‘行政’与‘监察’剥离，让监察权独立于行政权之外？”
■ 解读
1 监察“全覆盖”覆盖哪些人？
《方案》强调：扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。
李永忠对新京报记者说，这一安排是三省市试点改革的亮点之一。他认为，由于监察机关是人民政府行使监察职能的机关，因此监察对象范围过窄，监察对象只能是“国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其他人员”。“这就导致人大、政协、法院、检察院等等，都被排除在外”。
中国政法大学副校长马怀德也提出，虽然《宪法》中对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”，但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与《公务员法》的调整范围不衔接，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系，不利于全面、有效行使国家监察权。
李永忠强调，此番《方案》提出“全覆盖”，意味着所有“吃财政饭”的行使公权力的人员，都是监察对象，“不仅是立法机关、司法机关，一些行使公权力的群团机构，以及一些学校、公立医院等，都在监察范围之内。”
2 整合哪些反腐败资源力量？
《方案》强调：深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量。
那么要整合哪些反腐败资源力量？此前，一些业内人士认为，我国监察权力分散于纪委、监察机关、检察院等机构中，监督合力不强。马怀德就提出“现行监督体系是由不同的监督主体组成的一个多元系统，由于整体设计协调性不够，监督主体各自为战、单打独斗、力量发散现象突出。专门性监督机关形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。因而监督系统难以对决策系统、执行系统制约和纠偏，监督权对决策权、执行权运行制约失衡”。
李永忠介绍说，近年来一些业内人士建议整合反腐力量，让监察职能与检察机关的反贪污贿赂、预防犯罪职能，审计机关的审计职能相融合，组建监督监察职能集中的各层级反腐机构。这些建议是否可行，究竟如何整合反腐败资源力量，这有待于试点地区先行先试、探索实践。
3 纪委、监察委员会如何“确权”？
《方案》强调：党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责。
那么合署办公的纪委和监督委员会，如何界定彼此的权责呢？
习近平在中纪委六次全会上强调“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”之后，北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水撰文提出，反腐败要迈开“纪检”、“监察”两条腿。
“客观地说，十八大以来，纪检力量得到了充分保证和提升，‘纪检’这条腿走得比较扎实，也走得比较远”，他写到，“但相比而言，在一定程度上，监察力量受到弱化，现在强调监察体系建设，将会使‘纪检’、‘监察’两条腿都迈开大步，克服一腿长一腿短的现象，形成双轮驱动效应。健全国家监察体系的提出，既说明反腐不是一个政党之事，而是一个国家之事，是一个重要的政治问题，也说明反腐将在党内纪律建设的基础上向党外和政府领域拓展，没有任何机构和人员可以成为反腐禁区”。
李永忠也表示，自1993年中纪委、监察部合署办公以来，中纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责。而党内监督与国家监察，是分别依据党纪、法律，进行不同层次的监督。纪委是党内监督专门机关，在全面从严治党的大背景下，一方面要强化党内监督，实现纪法分开，正风肃纪、执纪问责；另一方面要构建国家监察体系，突出监察职能特色，强化对国家机关及其公务员的监督。试点地区将为构建国家监察体系摸索经验。
■ 背景
年初明确监察体制改革方向
此番启动的三省市国家监察体制改革试点，今年年初就已明确了改革方向。
1月12日，在中纪委六次全会上，习近平发表讲话时强调，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督；要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
此后，行政监察法修改提上日程。两日后公布的中纪委六次全会公报提出，研究修改行政监察法，使党内监督和国家监察相互配套、相互促进。
4月22日，全国人大常委会公布了2016年立法工作计划，其中将修改行政监察法列为预备项目，全国人大常委会称“由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2016年或者以后年度安排审议。”
前不久举行的六中全会，审议通过了《中国共产党党内监督条例》，其中规定：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。
对此，中国政法大学副校长马怀德等专家提出，上述规定首次将监察机关列在人大、政府之后，司法机关之前，“我认为这可能释放出一个信号，以后是不是可以考虑成立一个新的监察机构，有别于传统的行政监察部门。这样的监察体制如果运行得好就可以对权力发挥有效的监督作用”。
本版采写/新京报记者 王姝许昌国内