省以下环保机构“垂改”方案出台——
省级环保部门统一监管全省环保工作
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称“《意见》”)昨日向社会公开。
《意见》提出，力争在2017年6月底前完成试点工作，确保“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革(以下简称“垂改”)任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。
省级环保部门扩权
《意见》提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革，改革举措为：县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理(仍为市级政府工作部门)。
其中，直辖市所属区县及省直辖县(市、区)环保局参照市级环保局实施改革。计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理。
省、市、县三级环保部门的职责也相应做了调整，省级环保部门权力将大大强化。
《意见》规定，省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理，在全省(自治区、直辖市)范围内统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。
上述权责划分，意味着将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使。环境监测职能也统一上收至省级环保部门，现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理；现有县级环境监测机构随县级环保局一并上收到市级。
也即，省级环保部门统一负责本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作，实行生态环境质量省级监测、考核。
执法重心下移市县
与环境监测、考核上移省级环保部门相应的，改革后环境执法重心将向市县下移，并且提出实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。
依据《意见》，市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。
为确保市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量，《意见》还提出将依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。
按照《意见》，现有县级环境监测机构随县级环保局一并上收到市级，其主要职能相应地调整为执法监测，主要是支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应。
而省级环保部门的执法职能，侧重跨区域执法。《意见》提出，试点省份环保厅(局)牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域、跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。
人事任免权力调整
依据《意见》，改革后，市级环保局领导班子实行以省为主的双重领导干部体制。另外，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。
《意见》规定，市级环保局局长、副局长由省级环保厅(局)党组提名；市级环保局党组书记、副书记、成员由省级环保厅(局)党组审批任免(需征求市级党委意见)。县级环保局领导班子成员由市级环保局任免。
其中，省级环保厅(局)党组提名市级环保局局长、副局长人选后，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和政府按有关规定程序办理，其中局长提交市级人大任免。
另外，现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构后，其领导班子成员由省级环保厅(局)任免。不过，主要负责人若任市级环保局党组成员，需事先应征求市级环保局意见。
《意见》还指出，目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局，要结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构，使用行政编制；市县两级环保机构精简的人员编制要重点充实一线环境执法力量。改革后，县级环保部门继续按国家规定执行公务员职务与职级并行制度。
释疑
1 为什么要实施“垂改”？
环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽表示，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。
他指出，综合起来存在“4个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预；三是难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。因此，《意见》围绕如何解决上述问题作出了改革安排。
2 “垂改”将弱化地方政府主体责任？
吴舜泽说，“垂改”不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任，要摒弃垂改后地方环境保护主体责任转移到环保系统或者上交到上级政府的错误观点。
他强调，是要通过改革将实际普遍存在的以环保系统为主的环境履责体系，调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局。
他还表示，要通过加强监督检查强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，并通过“垂改”来倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护党政同责、一岗双责。“这是环保垂直管理制度改革与其他系统垂直管理制度改革的一个明显不同”。
3 “垂改”对环保队伍将有何影响？
吴舜泽说，垂直管理制度是环境治理基础制度，“垂改”是“底盘性”的制度改革。“垂改”不仅要动体制、动机构、动人员，同时也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。
那么，这项环保领域的“底盘性”改革将影响多少人？
吴舜泽表示，“垂改”如果在“十三五”前推开，涉及全国31个省所有的地市和区县。据统计，省以下“垂改”，涉及环保行政主管部门50000多人，涉及环境监测机构59000多人，涉及环境监察执法机构63000多人，总数将近17万或18万。
环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任张玉军补充介绍称，环境监测、环境监察这两支队伍，74%左右分布在市级，20%左右分布在县级。其中，监察队伍中80%的人员是参公管理，监测队伍绝大多数人都是事业编制。改革后，监测队伍仍然是技术类的事业编制，监察队伍则列入行政力量，即按照公务员管理。
“我们同时在进行环境监测机构标准化建设的文件制定，这项工作列入中央编办的年度重点任务。”张玉军说，“我们国家的机构编制都是分级管理，中央很少就某一支队伍的编制管理出台规范，到目前为止，只有4家单位曾有这样的标准化建设文件，环保是第5家，目前该文件已有初稿，正在修改。”
延伸
7部门共同参与编制
12省份已申请试点
吴舜泽介绍，为编制《意见》，环境保护部、中央编办、中央组织部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国务院法制办等7部委(办)共同组成省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革领导小组，负责起草。
起草工作历时10个月，数易其稿，先后两次正式书面征求有关部门、各省(自治区、直辖市)意见。
2016年7月22日，《意见》通过中央全面深化改革领导小组第26次会议审议；9月14日中央办公厅、国务院办公厅正式印发，9月22日向社会全文公开。
起草期间，领导小组先后赴湖北、福建等多个省份深入调研，广泛听取省市县三级党委和政府及有关部门，以及行业专家、各级干部职工的意见，形成约150万字的调研分析和论证材料。
吴舜泽还透露，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。
本版文/本报记者 邹春霞 董鑫许昌国内